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GENERALIDADES DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA: LA OFERTA Y PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO PÚBLICO.

GENERALIDADES DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA: LA OFERTA Y PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO PÚBLICO.

  • agosto 1st, 2019
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Lic. José Alejandro Jiménez Lara.

Asociado en ZAR ABOGADOS

En todo procedimiento de contratación con la Administración Pública, debe existir un canal de comunicación entre la entidad contratante, el particular y los bienes o servicios objeto del convenio. Esa manifestación de voluntad que exterioriza el particular se le conoce, los términos de nuestra legislación patria, como oferta.

En ese orden de ideas, el artículo 61 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (en adelante RLCA), establece un concepto de oferta que resulta de vital importancia para todo el procedimiento de contratación con El Estado y sus entes menores:

Artículo 61.- La oferta es la manifestación de voluntad del participante, dirigida a la Administración, a fin de celebrar un contrato con ella, conforme las estipulaciones cartelerías.”

Por su parte, es necesario entender que se entiende por cartel en nuestro ordenamiento interno:

Articulo 51.- El cartel constituye el reglamento específico de la contratación (…)

Deberá constituir un cuerpo de especificaciones técnicas, claras, suficientes, concretas, objetivas y amplias en cuanto a la  oportunidad de participar.”

Como se expone en las citas reglamentarias previas, deben quedar claras las siguientes nociones:

  • El cartel es el reglamento de la contratación, por medio del cual la Administración determinará las características de los oferentes, las condiciones técnicas específicas de los bienes o servicios a contratar.
  • La oferta es la manifestación de voluntad del contratista de contratar en apego al pliego de condiciones establecidas en el cartel.

Dicho en términos simples, la oferta es la manifestación inequívoca en que el particular- sea persona física o jurídica- le indica a la administración mis características particulares me permiten postular mi oferta y acepto cumplir con los servicios en los términos establecidos en el cartel. En ese entendido debe desprenderse también dicha obligación del numeral 21 de la LCA.

Se trata de un compromiso que se deriva de una presunción jurídica, aun e incluso, sin manifestarlo el contratista expresamente en el documento que conste su oferta de bienes o servicios. Dispone el artículo 66 del RLCA, en su párrafo segundo:

“La sola presentación de la oferta se entenderá como una manifestación inequívoca de la voluntad de contratar con pleno sometimiento a las condiciones cartelarias, disposiciones legales y reglamentarias vigentes”.

Continua indicando dicha disposición que sumisión opera de “pleno derecho”, con lo que se concluye que el apego a la legalidad aplicable a los servicios y las disposiciones cartelarias es de los elementos decisorios para la adjudicación final o aceptación entre la diversidad de oferentes y sus propuestas.

Al respecto ha dispuesto el Tribunal Contencioso Administrativo sobre la naturaleza jurídica de las ofertas:

“Con respecto a la naturaleza de la oferta en esta materia, ésta es entendida como una promesa unilateral, libre y voluntaria del participante, a fin de celebrar el contrato en el supuesto que resulte electo. De conformidad con la anterior disposición, la oferta debe cumplir de forma estricta el contenido del cartel, tanto en las reglas del procedimiento a seguir, documentos y sobre todo requisitos solicitados, si la oferta no cumple lo estipulado en el cartel, ésta debe ser excluida del concurso, como ya se indicó. No sin advertir que por el principio de libre participación y en satisfacción del interés público, se procura la mayor cantidad de oferentes, lo que lleva aparejado que la exclusión es la excepción y no la regla; siempre que con ello no se promueva la generación de un trato discriminatoria a favor de algún (os) oferentes), pues tampoco puede llegar al extremo de aceptar incumplimientos con tal de permitir la participación. La oferta vincula al oferente, pues en caso de resultar adjudicatario, deberá someterse no sólo a las condiciones cartelarias al efecto establecidas, sino también a los términos por él ofertados en dicho documento y a la Administración, en tanto que su aceptación significará admitir la delimitación de los términos y condiciones de la contratación según lo propuesto por el contratista.”

Posteriormente, continúa señalando el papel de la oferta como elemento jurídico integrante del contrato administrativo:

“Posteriormente, con base en el cartel y los contenidos de la oferta adjudicada, es que se funda el respectivo contrato administrativo, el cual, debe interpretarse, desde la base de los instrumentos legales que lo integran, sea, el cartel o pliego de bases, la oferta adjudicada y la normativa y principios propios de la contratación administrativa. En razón de lo anterior, en materia de contratación administrativa, la determinación del cumplimiento efectivo de la obligación por ambas partes contratantes, debe hacer referencia tanto al cartel como a la oferta considerada de manera integral, y siempre orientado al cumplimiento del principio de buena fe entre las partes suscribientes y en atención al interés público que orientó la decisión de la Administración de realizar la respectiva contratación.” (Tribunal Contencioso Administrativo. Sección IV. Res. 114-2014, de las 16:15 horas del 11 de diciembre de 2014).

Aquí nace otro elemento fundamental en las obligaciones para el contratista. Tal como se señala en las normas y precedente judicial supra citadas, el oferente no está solamente sometido al cartel, sino también a toda la legalidad imperante en la materia objeto de contratación y los requisitos básicos de su oferta. Así, mediante el sistema de normas indirectas, se crean obligaciones implícitas que deben ser tomadas en cuenta por los proponentes del procedimiento.

En ese entendido, debe atenderse a la naturaleza de la relación de fondo, los requisitos legales y administrativos que condicionan la misma, implicaciones tributarias. Entre ellas podemos citas:

  • Incorporación profesional para el caso de servicios profesionales.
  • Titulación técnico o universitaria previa.
  • Impuestos que gravan la actividad
  • Requisitos científicos y técnicos previos
  • Avales, licencias, permisos u otros actos administrativos previos de otros órganos o entes.

 

Todas estas, a manera de ejemplo son condiciones lógicas y necesarias para el cumplimiento del contrato administrativo, y que deben desprenderse de la oferta. Esto cobra vital importancia en etapa de evaluación de ofertas, e incluso de impugnación de calificación final, toda vez que el éxito de una correcta adjudicación deviene en el apego a la legalidad atinente al objeto de la contratación, toda vez que el Estado, por principio de legalidad, solo podría contratar con los oferentes que cumplan las condiciones cartelarias con exactitud y cabalidad.

Esto incluso se encuentra respaldad en el numeral 65 del RLCA, el cual dispone que forman parte de la oferta no solo la propuesta sino todo documento, declaración jurada, certificaciones de la Caja Costarricense del Seguro Social, y anexo adicional que acredite la idoneidad del oferente para contratar con la Administración:

Ahora bien, otro tema de suma relevancia lo es el momento de perfeccionamiento del contrato administrativo. Dispone el numeral 32 de la Ley de Contratación Administrativa (en adelante LCA), que la contratación se perfecciona en el momento que la Administración contratante escoge a un oferente y su propuesta.  Mediante una resolución administrativa final (acto administrativo) la Administración comunicará al oferente que obtuvo la mejor calificación en la etapa de análisis, que ha sido el oferente seleccionado y con este ha escogido la prestación del servicio o adquisición de bienes.

A partir de este momento, nacen las obligaciones tanto de la Administración como del contratista de ejecutar el servicio EN LOS TÉRMINOS SEÑALADOS EN EL CARTEL Y DE ACUERDO AL CRONOGRAMA, METODOLOGÍA ESCOGIDA EN SU OFERTA. En muchas oportunidades se considera- de forma errónea- que el contrato administrativo nace a la luz del derecho, con su despliegue de efectos tras la suscripción de convenios posteriores. Nada más alejado de la realidad. La suscripción de un convenio como instrumento documental, tan solo es un requisito de eficacia y no de validez del procedimiento.

Así mismo conviene citar el numeral 197 del RLCA:

“Artículo 197.-Perfeccionamiento contractual. Se tendrá por perfeccionada la relación contractual entre la Administración y el contratista cuando el acto de adjudicación o readjudicación adquiera firmeza y, en los casos que se exija la constitución de la garantía de cumplimiento, ésta sea válidamente otorgada.”

Así, lo ha interpretado la jurisprudencia administrativa de la PGR:

“De los textos antes transcritos se derivan dos de las características esenciales de los contratos administrativos en Costa Rica; el carácter consensual del contrato que requiere, empero, su manifestación por escrito, y el antiformalismo.

Carácter consensual en la medida en que el contrato se perfecciona con la reunión de las voluntades coincidente de los contratantes. Existe contrato administrativo debidamente perfeccionado desde el momento en que la adjudicación se encuentra firme, si se trata de una licitación pública o privada, o bien, si existe aceptación en firme de la oferta en caso de contratación directa. Empero, esa manifestación de voluntad no es verbal, sino que debe exteriorizarse por escrito, tal como se desprende de lo dispuesto en el artículo 221 antes transcrito.” (Nro. C-137-90 del 23 de agosto de 1990).

También en un precedente del año 2014:

  “Para el resto de los contratos administrativos que no se ubican en esa categoría excepcional, la formalización es un  requerimiento meramente “ad probationem”, así el artículo 32 párrafo 4°, LCA dispone que los demás contratos se formalizarán por medio de simple documento cuando sea imprescindible para el correcto entendimiento de los alcances de los derechos y obligaciones de las partes, consecuentemente, la formalización resulta importante, en tales casos, como simple requisito de eficacia para dar paso a la fase de ejecución contractual.

 

            Partiendo de lo anterior tenemos como corolario, que salvo que la ley disponga otra cosa, la formalización del contrato administrativo se constituye en un requisito de eficacia, y el documento en el cual se formalice el contrato debe ser firmado por funcionario público competente y por el representante del contratista. Y ese documento como bien lo explica el Profesor Jinesta Lobo, debe contener una breve descripción de los elementos esenciales de la relación contractual.” (Nro. C-204-2014 del 25 de junio de 2014).

 

Firme el acto de adjudicación procederá la Administración con el dictado de la orden de ejecución en el plazo cartelario, y ante su ausencia los 15 días siguientes. Por lo anterior, el contrato solo se formalizará por escrito cuando sea necesario por la naturaleza solemne o por claridad del mismo.

Comenzaremos a sacar diferentes capsulas en materia de contratación administrativa que resulten de su interés. En caso que guste asesorarse sobre este tema y otros relacionados con el giro comercial, administrativo o laboral de su compañía o empresa, con gusto podemos ayudarle.

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